המשפט מבוסס בעיקרו על שלושה נדבכים, המהווים סוג מסוים של התמחות או תחום עיסוק. התחומים הם: התחום הפלילי, אשר עוסק בדין המוטל על מי שהפר את הוראות המשפט הפלילי, או במילים אחרות, את אוסף החוקים שהחברה מצאה כי הפרה שלהם – לרוב פוגעת בחברה. הנדבך השני, הוא הדין האזרחי, העוסק במגוון רחב של מקרים, לרבות דיני הנזיקין, דיני החוזים וכן דיני החברות, עשיית עושר ולא במשפט, דיני משפחה ואף דיני עבודה. הנדבך השלישי, הוא המשפט המנהלי–חוקתי. תחום זה עוסק בעניינים שאינם בין אדם לחברו (כפי שעוסק המשפט הפלילי), אלא בעניינים שבין הרשות ו\או המדינה, לבין האזרח. המשפט המנהלי והחוקתי, נועדו למסד ולהסמיך את הרשות לפעול בדרך מסוימת ומנגד, הם משמשים כלי בידי האזרח, לפעול נגד החלטות של הרשות או חקיקה של הכנסת, במקרים שבהם קיימת פגיעה לא סבירה באזרח ספציפי או בחבר אזרחים.

במאמר שלהלן, שכותרתו “עתירות מנהליות”, לא נעסוק רק בעתירות מנהליות, אלא נסביר על המשפט המנהלי. קודם כל – נסקור מהו המשפט החוקתי. לאחר מכן, נסביר על “האח הקטן” שלו, “המשפט המנהלי”, בהמשך, נסביר מהם המאפיינים של המשפט המנהלי. אחרי כל אלו, נסביר על כל אחד מההליכים הרלוונטיים שבהם אפשר “לתקוף” החלטות של רשות ציבורית, במסגרת המשפט המנהלי. כל זאת – לידיעתכן\ם ונוחיותכן\ם, הגולשים והגולשות.

הערה לפני שנתחיל: המאמר שלהלן הוא מאמר כללי בלבד ואין בו כדי להוות תחליף לייעוץ משפטי ספציפי. לשם כך ניתן ומומלץ להיעזר במשרדנו.

המשפט החוקתי והמנהלי:

למעשה, המשפט החוקתי והמנהלי, הם שני אחים: האח יפה התואר, המוצלח וגם המרתק יותר, הוא המשפט החוקתי. בניגוד לענייני היומיום שבהם עוסק המשפט המנהלי, המשפט החוקתי עוסק בנושאי הליבה, או במילים אחרות – באושיות המשטר החוקתי, הפרלמנטרי, המשפטי והמבצעי של מדינת ישראל. כלומר, המשפט החוקתי עוסק ביסודות המשטר הדמוקרטי בישראל. המשפט החוקתי, מבוסס על חוקי יסוד שחוקקה הכנסת, המהווים חוקה בלתי שלמה שמוקנית למדינת ישראל. בין חוקי היסוד, ניתן למצוא את חוק יסוד הכנסת, המסדיר את פעולתה ואת סמכותה המהותית. כמו כן, ניתן למצוא את חוק יסוד: השפיטה, המסדיר את דרכי המינוי של שופטי בית המשפט העליון וכן את עיקר סמכויות בית המשפט העליון. בנוסף, ניתן למצוא את חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אשר קובע כי כל אדם ואזרח בישראל, זכאים לקניין, כבוד ושוויון (למרות שהמילה “שוויון” אינה כתובה במפורש בחוק היסוד).

ללמדנו, כי המשפט החוקתי, עוסק ביחסים שבין האדם למדינה. לא לרשות ספציפית בהכרח, אלא במקרים שבהם מעשה המדינה, על רשויותיה, פוגע בזכות המוקנית לכל אזרח בישראל, או שאולי מהלך של הרשות סותר את אחת מהוראות חוקי היסוד. לדוגמא, כאשר הממשלה החליטה להפריט את שירות בתי הסוהר, קבע בית המשפט העליון, כי מכוח חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אין לאפשר לגוף שהוא רשות מרשויות המדינה, לקיים מנגנון של שימוש בכוח. כמו כן, בית המשפט העליון קבע כי מעצר של חייל לתקופה שעולה על 48 שעות, מהווה פגיעה בכבוד האדם וחירותו ולכן בוטלה חקיקה ראשית, מכוח חוק יסוד. כך גם קבע בית המשפט העליון, כי חוק יסוד: הממשלה, לא מאפשר מינוי של סגן שר, על חשבון שר במשרה מלאה. כאן בוטלה לכאורה החלטת ממשלה, מכוח הפרה של חוק יסוד. ברור כי קיימות דוגמאות נוספות רבות, אך אם נסכם את הנקודה הזו, נוכל לכתוב כי המשפט החוקתי, עוסק באושיות היסוד של הדמוקרטיה. כאשר המדינה, על רשויותיה, פוגעת בזכויות אזרח או פועלת בניגוד לחוק היסוד, אזי הסעד העומד לרשות האזרח, הוא לפנות לבית המשפט העליון, ביושבו כבית המשפט הגבוה לצדק. לאחרון – יש סמכות להורות על תיקון המעשה ובמקרים מיוחדים, אף להורות על ביטול של חקיקה ראשית של הכנסת.

עקרונות המשפט המנהלי:

עד כה, הסברנו מהו המשפט החוקתי. טענו כי המשפט המנהלי, בניגוד למשפט החוקתי, אינו עוסק באושיות היסוד של הדמוקרטיה, אלא בנושאים יומיומיים שנוגעים ליחסים שבין האדם לרשות הציבורית. לא בפגיעה בעקרונות יסוד, אלא בפעולות שנעשות שלא בסמכות, או בחוסר סבירות, או בניגוד לפרוצדורה מחייבת לפי חוקים שונים או תקנות. המשפט המנהלי אינו עוסק בחקיקה ראשית שפוגעת בזכות יסוד של אזרח מסוים או חבר אזרחים, אלא בענייני חינוך, רווחה, בריאות ובכל נושא אחר שנוגע לחיי היומיום של כל אזרחי מדינת ישראל, או לעיתים – של אזרחים פרטיים. המשפט המנהלי עוסק במכרזים שהרשות הציבורית מוציאה לציבור הרחב. לדוגמא – המשפט המנהלי, עוסק בהצבה של תלמיד בבית ספר מסוים בניגוד לרצונו, או במתן רישיונות לגוף מסוים במקרים מסוימים. כאמור, המשפט המנהלי עוסק בעניינים יומיומיים ולכן הוא גם זוכה לכינוי “האח המכוער של המשפט החוקתי”.

אחד המאפיינים העיקריים של המשפט המנהלי, בניגוד למשפט האזרחי, הוא סוגיית הסעד. במשפט אזרחי, אדם פונה לבית המשפט כדי לקבל סעד כספי, או סעד של אכיפת חוזה, או סעד של פינוי פולשים במקרקעין ועוד. במסגרת המשפט המנהלי, האזרח פונה לרשות, על מנת לקבל סעד הצהרתי. הסעד שיתבקש מבית המשפט – הוא הפסקת פעולת הרשות, תוך הצהרה כי פעולתה נעשתה שלא כדין, או בחוסר סמכות או סבירות. כמו כן, סעד שעשוי להתבקש על ידי האזרח במסגרת הליכים מנהליים, הוא לעיתים סעד של תיקון. ניגע בכך בהמשך, כאשר נסביר מהי “בטלות יחסית”.

מאפיין נוסף של המשפט המנהלי, עוסק בשיקול דעתה של הרשות. ההנחה המשפטית היא, כי לרשות הציבורית יש מתחם שיקול דעת רחב, על מנת למלא את תפקידה בצורה ראויה ובנאמנות. לרשות יש סמכות ושיקול דעת לפעול בדרך מסוימת, גם אם יש בכך כדי לפגוע באזרח מסוים או בחבר אזרחים. לרשות הציבורית יש חזקת תקינות, לפיה כל פעולה שלה, נעשית, בסופו של דבר, לטובת כלל האזרחים. עם זאת, המציאות מעידה כי לעיתים החלטות של רשות מנהלית, מתקבלות שלא כדין, שלא בסמכות, שלא לפי הדרך הקבועה בחקיקה מסוימת וכן – לעיתים החלטות של הרשות הציבורית, אינן סבירות. כדי לתקוף את ההחלטה המנהלית, יש לפנות לבית המשפט בעתירה מנהלית, או ערעור מנהלי, או תביעה מנהלית במקרים מיוחדים (נרחיב על כך בהמשך). עתה, נסביר את שלושת עקרונות היסוד, שמשמשים כעילות לעתירות נגד הרשות הציבורית. שלושת העקרונות הם – החובה לפעול מכוח סמכות, החובה לפעול לפי פרוצדורה קבועה, החובה לפעול בסבירות והעיקרון האחרון הוא עיקרון הבטלות היחסית. על כל אלו – בחלק הבא.

עקרונות המשפט המנהלי:

בחלק שלהלן, נסביר מהם עקרונות היסוד של המשפט המנהלי:

כלל הסמכות המנהלית: עיקרון העל במשפט המנהלי, הוא עיקרון הסמכות המנהלית. כלומר – הרשות הציבורית יכולה לפעול רק לפי סמכות מפורשת שניתנה לה לפי חוק. לעומת זאת, לאזרח מן השורה, יש סמכות וזכות לעשות כל דבר, שהחוק אינו אוסר עליו במפורש. אך לגבי הרשות הציבורית, לא די בכך שחוק לא יאסור עליה לפעול בדרך מסוימת, אלא שעל מנת שתוכל לפעול, עליה לפעול רק אם החוק מסמיך אותה במפורש לפעול בדרך מסוימת. נדגים – אם לרשות ציבורית אין סמכות לקבוע תנאי מסוים במכרז, הרי שהיא אינה יכולה לעשות זאת, שהרי במידה ותעשה כן, הרי שהיא תפעל בחוסר סמכות. דוגמא אחרת: אם החוק לא מסמיך רשות מנהלית, במפורש, לשקול שיקול מסוים במסגרת מתן רישיון, הרי שהיא אינה יכולה לשקול את אותו השיקול ואם תעשה כן ועל סמך זאת תגיע להחלטה, הרי שהחלטתה תינתן בחוסר סמכות. סיכום ביניים – עיקרון הסמכות המנהלית, הוא עיקרון העל במשפט המנהלי. פעולה שנעשית בחוסר סמכות, כשמה כן – היא פעולה שלכאורה אין לה כל תוקף משפטי.

חובת הרשות לפעול בהתאם לדרך שאותה מתווה הדין: הכלל הוא כי הרשות הציבורית, חייבת לפעול לפי חוק ובהתאם לדרך שקובע החוק. במילים אחרות, הרשות הציבורית יכולה וחייבת לפעול בהתאם לפרוצדורה הקבועה בחוק. זהו למעשה עיקרון נוסף ומהותי בתחום המשפט המנהלי. נדגים – אם רשות ציבורית, מחויבת לפי החוק לקבל אישור של גורם מוסמך בטרם תיתן את החלטתה, אך הרשות לא עושה כן, הרי שאז החלטתה היא אולי חוקית משום שהיא ניתנה בסמכות, אך החלטתה התקבלה שלא לפי הפרוצדורה הקבועה בחוק. דוגמא נוספת – אם חוק מחייב את הרשות המנהלית להתייעץ עם גורם מסוים בטרם תינתן החלטה מטעמה, הרי שאז היא מחויבת לפעול כן, אך אם לא תעשה כן, הרי שהחלטתה תינתן בניגוד לפרוצדורה החוקית. פעולה של רשות שנעשית בניגוד לפרוצדורה הקבועה בחוק או בתקנות, היא פעולה שיוצרת לכל אזרח, עילה לפנות לבית המשפט בעתירה מנהלית, או ערעור מנהלי במקרים מסוימים. סיכום ביניים – הרשות הציבורית מחויבת לפעול בהתאם לפרוצדורה הקבועה בחוק. פעולה שתעשה בניגוד לכך, יוצרת עילה לביטול החלטתה.

חובת הרשות לפעול בהגינות ובסבירות: עד כה, הסברנו כי הרשות מחויבת לפעול מכוח סמכות וכן בהתאם לפרוצדורה הקבועה בחוק או בתקנות. החלטה שניתנת על ידי רשות שלא בסמכות – מקימה עילה לביטול. החלטה שניתנה על ידי הרשות בסמכות, אך בניגוד או שלא בדרך הפרוצדורה החוקית, מקימה עילת ביטול, למרות שהיא לכאורה החלטה חוקית. לרוב, הרשות הציבורית תורה על יישום של החלטה מסוימת, בסמכות וכן בהתאם לפרוצדורה הקבועה בחוק. אך עדיין, במקרים רבים, החלטת הרשות יכולה להיות לא סבירה ולא מידתית וכן לכלול שיקולים זרים, או לפגוע בכללי הצדק הטבעיים. כלומר, עיקרון שלישי ומהותי בתחום המשפט המנהלי, הוא כי הרשות הציבורית, חייבת לנהוג בסבירות והגינות, גם אם היא פועלת בסמכות לפי דין. במקביל, כאשר הרשות הציבורית, מבקשת ליישם החלטה אשר לא לוקחת בחשבון שיקולים רבים, או שהרשות מיישמת החלטה תוך שהיא שוקלת שיקולים זרים, אזי בית המשפט יכול לקבוע כי החלטת הרשות – אינה סבירה. משמעות של החלטה זו, היא כי הרשות פעלה אולי בצורה חוקית מבחינת פרוצדורה, אך באותה נשימה – פעלה בצורה לא חוקית, משום שהחלטתה לא סבירה.

אין ספק, כי קשה מאוד לקבוע מתי החלטה של רשות היא לא סבירה ולא בכדי, בתי המשפט לרוב נמנעים מלהתערב בהחלטות של הרשות הציבורית, מטעמים של חוסר סבירות. כאן אנו חוזרים לאמור בחלק הקודם, שבו פירטנו, כי כהנחת מוצא, לרשות הציבורית יש מתחם שיקול דעת מאוד רחב, מתוקף תפקידה וחובתה לפעול לטובת האזרחים. בהתאמה, לרשות תמיד עומדת חזקת תקינות והנטל לסתור את החזקה הזו, מוטל על האזרח העותר נגד החלטת הרשות.

עיקרון הבטלות היחסית: העיקרון האחרון בתחום המשפט המנהלי, הוא עיקרון הבטלות היחסית. עיקרון זה גורס, כי גם אם הרשות הציבורית פעלה בצורה שסותרת את סמכותה, או את הפרוצדורה מכוחה היא יכולה לפעול, או אף בחוסר סבירות, הרי שלא בהכרח בית המשפט יורה על ביטול כלל החלטתה של הרשות הציבורית. לבית המשפט, יש שיקול דעת וסמכות, לבטל באופן חלקי את החלטת הרשות או לתת הוראות לתיקון החלטתה, או לחלופין, לקבוע תקופת ביניים, שבמסגרתה יהיה על הרשות לחזור בה מהחלטתה ולפעול בדרך אחרת. ללמדנו, כי גם אם הרשות פעלה בצורה לא תקינה, הרי שהחלטתה לא בהכרח תבוטל לחלוטין.

סיכום ביניים: אדם אשר נפגע מהחלטת הרשות המנהלית, יכול לפנות לבית המשפט, במגוון הליכים, שעליהם נפרט בחלק הבא. עם זאת, כדי לבטל או לתקוף החלטה של רשות מנהלית – על האזרח להראות כי החלטת הרשות לא סבירה, או מנוגדת לפרוצדורה הנדרשת, או שהיא ניתנה בחוסר סמכות. הכלל הוא, כי לרשות יש מתחם שיקול דעת רחב מאוד וכן לא בקלות יורה בית המשפט על ביטול מוחלט של החלטת הרשות, גם אם נמצא בה פגם. זהו עיקרון הבטלות היחסית, הנלווה לשלושת העקרונות הנוספים שפירטנו בחלק זה.

בית משפט מנהלי:

עד לפני מספר שנים, כאשר אזרח היה נפגע מהחלטה מנהלית של רשות, הוא היה פונה לבית המשפט העליון, ביושבו כבג”ץ. לימים, חוקקה הכנסת חוק מיוחד, הנקרא חוק בתי המשפט לענייניים מנהליים, תש”ס–2000 (להלן: “חוק בתי המשפט המנהליים”). בהתאם לרשימה הקבועה בחוק בתי המשפט המנהליים, חוק זה, הקנה סמכות לבתי המשפט המחוזיים השונים, לעסוק בעניינים מנהליים. באמצעות החוק המוזכר, הוקל העומס על בית המשפט העליון בעניינים קלים יחסית ופוזר בין בתי המשפט המחוזיים. כך גם קובע סעיף 1 לחוק בתי המשפט המנהליים, כי תכליתו של החוק, היא בין היתר – למסור סמכויות שמוקנות לבית המשפט העליון, לבתי המשפט המחוזיים, אך זאת בהדרגה.

חוק בתי המשפט המנהליים, קובע כי עתירות ועניינים מנהליים, יידונו ככלל בפני שופט יחיד. עם זאת, במקרים מיוחדים, עניין מנהלי יכול להתברר בפני הרכב של שלושה שופטים. כמו כן, בית המשפט לעניינים מנהליים, מוסמך לעסוק בעניינים הנוגעים למחלוקות בין אזרח לרשות. רשות, לצורך תחולת חוק בתי המשפט המנהליים, יכולה להיות – רשות מקומית, תאגיד סטטוטורי, חברה ממשלתית וכן כל משרד ממשלתי. כמו כן, סמכות בית המשפט לעניינים מנהליים, היא לעסוק בשפיטה כלפי פקידי ציבור. דהיינו – כאשר אדם נפגע מהחלטה של פקיד ציבור, ניתן לעתור נגד פקיד הציבור, ישירות. עם זאת, נבהיר כי ישנם מספר עניינים שבית המשפט לעניינים מנהליים, אינו מוסמך לעסוק בהם, שכן אלו עניינים שבהם דן בית המשפט העליון, ביושבו כבג”ץ. עניינים אלו, הם – עתירה נגד חוקיות של תקנות וכן עתירה בגין אי התקנת תקנות. נעיר כי למעשה, בבית המשפט המחוזי, ביושבו כבית משפט לעניינים מנהליים, קיימים שלושה הליכים: עתירה מנהלית, ערעור מנהלי וכן תביעה מנהלית. ככלל, ערעור על החלטה של בית המשפט המחוזי, כבית משפט לעניינים מנהליים, אפשר להגיש לבית המשפט העליון. עם זאת – כפי שנסביר גם בהמשך, כאשר מדובר בערעור
מנהלי, אזי הערעור לבית המשפט העליון יהיה ברשות. כך או אחרת, במסגרת הליכים מנהליים, חשוב מאוד להיעזר בעורך דין מנהלי, אשר בקיא בתחום.

עתירה מנהלית:

עתירה מנהלית, היא בדרך כלל ההליך העיקרי המתנהל בבית המשפט המחוזי. בהתאם לתוספת הראשונה לחוק בתי המשפט המנהליים, עניינים שבגינם אפשר להגיש עתירה מנהלית, נגד החלטה של רשות, הם למשל – עתירה נגד רשות בגין סירוב למסור מידע לאזרח, עתירה בגין ענייני חינוך שמופנית לרשות המקומית או משרד החינוך, עתירה נגד החלטה של מועצה דתית, עתירה נגד עניינים הנוגעים לרישוי עסקים, עתירה נגד לשכת עורכי הדין במקרים שבהם היא מסרבת לרשום לשורותיה מתמחה וכן עתירת אסיר, במקרים שבהם נפגעת זכותו להתייחדות, או כל זכות המוקנית לו בין כותלי הכלא. נעיר כי התוספת הראשונה לחוק בתי המשפט המנהליים, ארוכה מאוד וכוללת נושאים רבים.

ערעור מנהלי:

ערעור מנהלי, כשמו כן הוא – ערעור ישיר שמוגש על החלטה של טריבונל מנהלי–שיפוטי. לדוגמא, רשם האגודות השיתופיות מהווה טריבונל, אשר על החלטתו, אפשר להגיש ערעור מנהלי, לבית המשפט המחוזי. כך גם באשר להחלטות של משרד התחבורה, אשר וועדה מטעמו יכולה לקבוע כי רישיון נהיגה של אדם יישלל בשל מצבו הרפואי. כך גם החלטה הנוגעת לרישיון טיס – זו החלטה שבגינה אפשר להגיש ערעור מנהלי. ככלל, התוספת השנייה של חוק בתי המשפט המנהליים, מסדירה את הנושאים שבגינם ניתן להגיש ערעור מנהלי.

תביעה מנהלית:

תביעה מנהלית, יכולה להיות מוגשת במקרים שבהם לאדם נגרם נזק כספי, עקב התנהלות של רשות ציבורית. עם זאת, התוספת השלישית לחוק בתי המשפט המנהליים, קובעת כי תביעה מנהלית אפשר להגיש רק בשני מקרים: האחד, במקרה שבו רשות ציבורית גבתה מיסי יתר. השני, במקרים שבהם רשות ערכה מכרז שלא כדין, אשר תוצאותיו הסבו נזק כספי לאזרח שניגש למכרז.

לסיכום:

המשפט המנהלי, הוא תחום רחב ועשיר, המצריך הבנה ומומחיות. כפי שתיארנו במאמר, לא די בכך שלכאורה קמה עילה לעתור נגד החלטה של רשות. במקביל, יש לזכור כי על הרשות לפעול מכוח סמכות, בהתאם לדין וכן עליה לפעול בסבירות. מעבר לכך, תמיד יש להיעזר בעורך דין מנהלי, בעת הצורך.

עתירות מנהליות, 4.9 out of 5 based on 8 ratings